政策法规

第一，第38条已在条文中明确指出其立法目的在于“保障市场供应、保护粮食生产者利益”。由此可见，“保障市场供应”是该条规定的首要目的，而“保护粮食生产者利益”作为该条规定的主要目的之一，同时还服务于前者，并且在生产领域对“保障市场供应”具有重要作用。理由在于，以种粮农民为主的粮食生产者群体肩负粮食生产安全之重任，生产环节的粮食产量和质量直接影响了粮食流通环节及粮食市场的正常运转。第38条以“保护粮食生产者利益”作为主要立法目的，在提升农民种粮积极性并促进粮食生产、充分体现以人为本、立法为民的法治理念的同时，“粮食生产者”这一表述也能将种粮农民以外的其他粮食生产者纳入其中，保护其合法利益。

第二，第39条的立法目的则在于更好地发挥粮食库存“蓄水池”作用，维护粮食流通正常秩序，提高粮食安全保障能力，是一项关于粮食库存量的制度安排。这项制度安排是通过赋予粮食收购、加工、销售规模以上经营者特定义务的方式加以运行的。具体而言，“特定情况下的粮食库存量”在该条中被规定为上述规模以上企业所应履行的一项义务，表面上看，这虽然是对企业自主经营的一项行政干预，但实质上同样也是对企业合法利益的一种深层次保护。粮食安全乃国之大计，对民生之重要性不言而喻，而不论是供给侧还是需求侧的异常变动都可能对粮食企业利益乃至社会稳定带来严重影响，而粮食库存量制度恰恰能确保粮食供给平衡和价格基本稳定。因此，要求规模以上企业执行特定情况下的粮食库存量，实际上也使其具备了未来应对粮食市场异常变动、重大或者特别重大突发事件的能力，进而保护了其免受价格战等不正当竞争带来的利益损失。

第38条、第39条所规定的调控措施，在适用时同样应当能够兼顾事前调控和事后调控。理由在于：首先，这种方案符合现行立法关于粮食市场调控制度的体系安排；第38条、第39条是针对国务院和省一级人民政府的授权规定，行政层级较高、管辖范围较广，应当允许其在更广的时间跨度上介入干预；尽管粮食安全保障法作为行政法律，应以“控权”“平衡”为导向，但“赋权”是控权的基础，同时也是控权的手段，微观层面上对更高层级行政主体授予更大权力并不会与宏观层面上针对作为整体的行政机关的现代行政法控权理论产生矛盾；更有利于实现其保护粮食生产者以及特定粮食经营者合法利益的立法目的。

其次，这种方案也能够更好地反映第38条、第39条丰富的制度内涵。具体而言，第38条在条文中明确了实行政策性收储的立法目的在于“保障市场供应、保护粮食生产者利益”，第39条关于粮食库存量的制度安排则是为了更好地发挥粮食库存“蓄水池”作用、维护粮食流通正常秩序；前述立法目的决定了第38条、第39条应当兼具事前调控与事后调控的功能，从而在实践中发挥相应作用。

在考量要素上，第38条、第39条应当在包括粮食供求关系和价格变动这两项关键要素的同时，将那些可能对这两项要素产生影响的其他诸要素也纳入决定是否采取特定调控措施时的考量范围。粮食供求关系以及受其影响的粮食价格的确是影响粮食市场和国家粮食安全的关键因素，但事物间的普遍联系决定了这两项要素本身同样受到其他诸多要素的影响和制约。因此，为了更好地调控粮食市场及粮食流通，维护国家粮食安全，有必要将这些其他要素纳入第38条、第39条的考量范围，为国务院、省一级人民政府从更宏观的视角调控粮食市场提供法律依据。此外，第38条关于“根据粮食安全形势和财政状况”的表述也能够反映将考量范围进行扩张的这一倾向。

有学者曾对影响粮食供求关系和粮食价格的因素进行过研究，在此可以作为参考：其中，直接对其产生影响的因素有国内粮食产量与库存、粮食贸易结构以及人口总量、结构与收入水平；耕地资源和水资源限制、农村劳动力老龄化、化肥等要素投入的边际效用递减以及国际粮食市场贸易逆差等因素也间接影响着粮食供求关系。此外，“发生重大或者特别重大突发事件”亦应作为考量要素之一。

确定第38条、第39条适用条件之具体内涵的关键之处在于，如何对国务院、省一级人民政府对粮食市场进行普遍调控设置一种介入的尺度。笔者认为，在此问题上，可以借助 “或然性”的程度标准加以确定。一般认为，“或然性”是一种与“盖然性”相对、在程度要求上明显低于后者的事物发生的可能性程度，后者应当满足特定事实为真或发生的可能性大于50%，前者则不受这一门槛的限制。

第38条、第39条的立法目的侧重微观层面对粮食生产者和特定粮食经营者的合法利益保护，这种保护牵涉到可能的粮食市场异常等情势；这种保护导向的行政干预，在对情势的考量上可以不受“盖然性”的限制而只采用一种“或然性”的标准。换言之，只要在有初步证据表明未来粮食供求关系和价格可能显著变化，或者有初步证据表明前述提到影响粮食供求关系和价格的各项因素存在异常进而可能导致显著变化时，国务院、省一级人民政府便可以采取相应的调控措施进行预防。况且，第38条、第39条系针对国务院和省一级人民政府的授权规定，这两级政府在粮食安全保障上承担着更大的责任，一个省、自治区、直辖市乃至全国的粮食安全更是对国家经济发展和人民物质生活保障有着重要意义，这同样也可以成为这两项条文适用“或然性”标准的依据。当然，后续还应出台相应的配套措施，以确保相关主体适用这两项条文前经过充分论证和审慎考虑。